“三調”成果數據在市縣國土空間總體規劃編制中的應用探索

摘要

本研究基于第三次國土調查數據的特征分析，總結了“三調”成果數據在國土空間規劃編制中的整體應用方案。其中，“三調”成果數據的特征分析包含“三調”用地分類(lèi)與國土空間規劃用地用海分類(lèi)的差異、用地轉換方法與實(shí)現途徑等內容。整體應用方案包含整體應用框架結構、不同編制內容中的具體應用思路與實(shí)現途徑。

總體而言，“三調”成果數據可以為當前國土空間規劃的“底圖”與“底數”構建、現狀評價(jià)與評估、“三線(xiàn)”劃定、國土空間規劃分區以及國土綜合整治等方面發(fā)揮重要的基礎性作用。研究還結合一些具體案例進(jìn)行補充說(shuō)明，同時(shí)指出“三調” 成果數據在當前應用中所存在的不足。

作者

許軍江蘇省城市規劃設計研究院工程師

徐海賢江蘇省城市規劃設計研究院副總規劃師，教授級高級規劃師（通訊作者）

韋勝江蘇省城市規劃設計研究院高級城市規劃師

全國第三次土地調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調”）是適應新時(shí)期國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要進(jìn)行的一項全國性土地數據調查工作。與此同時(shí)，全國市縣國土空間總體規劃編制工作也在逐步開(kāi)展。

盡管“三調”工作并非僅僅是為市縣國土空間總體規劃編制而進(jìn)行的，但“三調”成果數據在國土空間規劃領(lǐng)域已作為編制市縣國土空間總體規劃、建設國土空間基礎信息平臺的“底圖”“底數”，其基礎性地位十分重要。

在已有成果中，韋勝等人探索了全國第二次土地調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調”）成果數據在城市總體規劃的“四區”劃定方面的應用研究。其他成果則主要是針對各方面進(jìn)行的獨立研究，如對“三調”工作本身技術(shù)方法的研究和探討，或是對國土空間規劃專(zhuān)項工作內容的研究，如桂德竹等人研究了“多規合一”空間規劃底圖編制方法；魏旭紅等人探討了基于“雙評價(jià)”的市縣級國土空間“三區三線(xiàn)”技術(shù)方法。

總而言之，相關(guān)學(xué)術(shù)成果中關(guān)于“三調”成果在國土空間規劃編制中的應用探討還較少，特別是綜合性的應用分析研究。

此外，雖然“三調”成果數據可為市縣國土空間總體規劃提供多方面的應用支撐，但在實(shí)際應用過(guò)程中也存在著(zhù)一定的問(wèn)題。如“三調”成果數據分類(lèi)標準與空間規劃用地用海分類(lèi)的銜接不能完全對應，對中心城區空間規劃編制的支撐存在數據精度不足等。

為此，本文在“三調” 成果數據特征分析的基礎上，結合國土空間規劃工作內容的要求，探索了其在市縣國土空間總體規劃編制中的應用途徑，并指出應用中可能存在的問(wèn)題。

01

“三調”成果數據特征分析

1.1 “三調”成果數據內容特點(diǎn)

1.1.1 兼顧歷史、多方需求的調查

“三調”以“二調”及歷年土地變更調查為基礎，采取國家總控、由上至下的工作思路開(kāi)展國土調查工作，綜合考慮了國土資源管理對土地分類(lèi)的最新需求，也兼顧了農業(yè)、林業(yè)、水利、交通、城市、環(huán)保等有關(guān)部門(mén)對涉地管理工作的需求。

因此，“三調”成果數據可以結合歷史調查數據，進(jìn)行用地歷史發(fā)展變化的特征分析。同時(shí)，結合統一的地圖坐標系設置規范要求，“三調”成果數據還可為多層級的國土空間規劃信息系統建設，提供最直接的基礎底圖數據。

1.1.2 分類(lèi)體系簡(jiǎn)介

在“三調”成果數據中，用地分類(lèi)標準采用的是二級分類(lèi)體系，共設置13 個(gè)一級類(lèi)、55 個(gè)二級類(lèi)。其中，為保持用地分類(lèi)的繼承性和數據的可追溯性以及適應生態(tài)文明建設需要，“三調”成果數據標準在保持“二調”原有的12 個(gè)一級類(lèi)不變的基礎上，增加濕地作為一級地類(lèi)，即將具有濕地功能的“紅樹(shù)林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內陸灘涂”“沼澤地”“鹽田”8 個(gè)二級地類(lèi)歸類(lèi)為“濕地”。

1.1.3 包含的其他數據

需要注意的是，“三調”成果數據不僅包含了用地分類(lèi)數據，還包含了行政界線(xiàn)、基本農田、耕地等級、“批而未用”建設用地等數據。

1.2 與國土空間規劃用途分類(lèi)比較

1.2.1 分類(lèi)體系上的差異

這些差異主要體現在層級和數量上。首先，“三調” 將用地分類(lèi)分為 13 個(gè)一級類(lèi)、55 個(gè)二級類(lèi)，國土空間規劃則分為 24 個(gè)一級類(lèi)、106 個(gè)二級類(lèi)與39 個(gè)三級類(lèi)。

其中，為統籌海域利用與保護，國土空間規劃用地用海分類(lèi)較“三調”新增了“漁業(yè)用?！薄肮さV通信用?！薄敖煌ㄟ\輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！焙汀捌渌Ｓ颉? 個(gè)一級類(lèi)，并進(jìn)一步細化了“科教文衛用地”“商業(yè)服務(wù)業(yè)設施用地” 等 15 個(gè)二級類(lèi)；同時(shí)，為提高規劃彈性和應對城市發(fā)展的不確定性，國土空間規劃分類(lèi)還新增了“留白用地”。

1.2.2 用地內涵界定上的差異

“三調”與國土空間規劃分類(lèi)除了在分類(lèi)層級和數量上有差異外，在地類(lèi)界定上也存在部分差異。例如國土空間規劃分類(lèi)將“三調”中屬于農用地的 “農村道路”細分為“鄉村道路用地”和“田間道”，分別歸入到“農業(yè)設施建設用地”和“其他土地”，即國土空間規劃分類(lèi)將屬于三大類(lèi)中的農用地拆分為三大類(lèi)中的建設用地和農用地（圖 1）。

圖1 “農村道路”在“三調”與空間規劃分類(lèi)中的差異

1.2.3 分類(lèi)差異的銜接模式

由于用地分類(lèi)標準之間存在差異，在應用“三調”數據之前，有必要建立其與國土空間規劃用地用海分類(lèi)之間的銜接關(guān)系。此外，在不同深度的國土空間規劃要求下，銜接關(guān)系也不盡相同，其中以二級分類(lèi)層面的銜接模式最為復雜，大致包含了四種模式：

“一對一”模式：從地類(lèi)名稱(chēng)和內涵界定上都能與國土空間規劃用地用海分類(lèi)建立一一對應關(guān)系，可直接進(jìn)行分類(lèi)轉換。

“一對多”模式：一個(gè)“三調”地類(lèi)包含了多個(gè)國土空間規劃用地用海分類(lèi)，需要結合其他調查成果進(jìn)行細化，才能進(jìn)分類(lèi)轉換。

“多對一”模式：該模式主要為“三調”地類(lèi)進(jìn)行細化后，對不同大類(lèi)下的相同細化地類(lèi)進(jìn)行合并轉換，如“三調”中的“商業(yè)服務(wù)業(yè)設施用地”及“科教文衛用地”都包含了國土空間規劃用地用海分類(lèi)中“社區服務(wù)設施用地”。

在用地轉換過(guò)程中就需要對該兩類(lèi)用地進(jìn)行細化，將“社區服務(wù)設施用地”合并到國土空間規劃用地用海分類(lèi)的“居住用地”。

“無(wú)對應”模式：主要為空間規劃用地用海分類(lèi)的留白用地和用海分類(lèi)（圖 2）。

圖2 “三調”與國土空間規劃分類(lèi)銜接模式圖

1.3 用地轉換研究

在確定分類(lèi)銜接模式的基礎上，需要將兩個(gè)用地分類(lèi)做轉換處理。如圖 3 所示，具體而言，就是根據兩個(gè)用地的對應模式，建立用地關(guān)系轉換表，并通過(guò)下述流程進(jìn)行轉換：

圖3 用地類(lèi)型轉換流程圖

首先，通過(guò) SQL 語(yǔ)句從“三調”成果數據中讀取待轉換的所有類(lèi)型用地；其次，按照用地關(guān)系轉換表，將讀取的用地重新命名為新的用地類(lèi)型；最后，導出新的 GIS格式數據或者 AutoCAD 格式數據，完成用地分類(lèi)轉換。

02

應用探索

2.1 總體應用框架

根據國土空間規劃編制相關(guān)規程和實(shí)際經(jīng)驗，在上述“三調”成果數據基本特征分析的基礎上，將“三調”成果數據在其中的應用總體框架進(jìn)行總結，如圖 4 所示。具體而言，應用主要可以在三個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)。

圖4 “三調”成果數據應用的框架示意圖

2.1.1 在“底數”與“底圖”分析中的應用

“三調”成果數據作為一種可覆蓋全部規劃范圍的數據，可較好地彌補傳統城市總體規劃中數據不全的問(wèn)題，并可為新時(shí)期國土空間規劃中核心的“底數”與“底圖” 問(wèn)題的研究提供重要的數據源，特別是關(guān)于各類(lèi)用地的統計與空間疊加分析方面。

2.1.2 在評價(jià)與評估中的應用

基于“三調”成果數據的用地類(lèi)別，利用 GIS 空間疊加分析，可以為評價(jià)與評估中用地沖突、發(fā)展演化等問(wèn)題提供支撐依據。

2.1.3 在規劃編制方案中的應用

國土空間規劃編制中的“三線(xiàn)”劃定與“國土空間用途分區”，涉及到全域的土地利用功能再整合?！叭{” 成果數據一方面可為這項工作提供較為直接的判斷依據；另一方面通過(guò)與其他類(lèi)型數據的空間校核分析，可為各項功能區范圍劃定提供決策支撐依據。此外，“三調”成果數據還可為當前國土空間規劃編制中的土地整治分析提供依據。

2.2 不同應用方向上的解析

2.2.1 在“底圖”“底數”構建中的應用

“底圖”“底數”是開(kāi)展國土空間規劃編制工作的基礎，具體而言，這里的“底圖”是指國土空間規劃編制工作的基礎底圖；“底數”是指國土空間規劃編制工作中不同現狀用地圖斑的分類(lèi)統計數值。由于“三調”成果與國土空間規劃用地用海分類(lèi)不一致，因此，在構建“底圖”“底數”時(shí)還需進(jìn)行數據類(lèi)型轉換等處理，其核心思路如圖 5 所示。

圖5 “底圖”“底數”構建思路及應用實(shí)例

在構建“底圖”時(shí)，依據相關(guān)制圖規范對“三調”地類(lèi)圖斑進(jìn)行符號化，形成國土空間利用現狀圖，并以此作為參考標準，將各類(lèi)國土空間要素進(jìn)行坐標系、數據格式、用地分類(lèi)等轉換處理，形成坐標統一、邊界一致、上下貫通的一套“底圖”。

在構建“底數”時(shí)，通過(guò)對“三調”地類(lèi)圖斑進(jìn)行用地重分類(lèi)轉換和匯總，以用地現狀結構表的形式，將各類(lèi)用地基礎情況進(jìn)行數值表達。在現階段，“底數”還應與已有土地利用總體規劃和城市總體空間規劃以及相關(guān)規劃管理數據等做一定的銜接處理。

2.2.2 在現狀評價(jià)、評估中的應用

（1）在“雙評價(jià)”中的應用

“雙評價(jià)”作為國土空間規劃編制的前提，其工作分為三個(gè)階段“評價(jià)—分析—應用”。如圖 6 所示，“三調”成果數據主要應用于“分析”階段，具體而言：

圖6 “三調”成果數據在“雙評價(jià)”中的應用思路示意圖

第一，對農業(yè)生產(chǎn)適宜區、一般適宜區內除生態(tài)保護極重要區以外區域，結合土地利用現狀結構，可以分析農業(yè)生產(chǎn)潛力空間。

第二，對城鎮建設適宜區、一般適宜區內除生態(tài)保護極重要區以外區域，結合土地利用現狀結構，可以分析城鎮建設潛力空間。

第三，將生態(tài)保護極重要區、農業(yè)生產(chǎn)及城鎮建設不適宜區與土地利用現狀進(jìn)行對比，可以識別沖突空間。如位于生態(tài)保護極重要區中的耕地和建設用地、農業(yè)生產(chǎn)不適宜區中的永久基本農田、城鎮建設不適宜區的城鎮建設用地、地質(zhì)災害高風(fēng)險區的農村居民點(diǎn)等。

第四，再通過(guò)對國土空間開(kāi)發(fā)利用的潛力、問(wèn)題和風(fēng)險等方面的分析，提出空間管制措施及布局優(yōu)化方向。

（2）在國土空間開(kāi)發(fā)保護現狀和規劃實(shí)施評估中的應用

如圖 7 所示，“三調”成果在現狀保護評估工作中的應用，可以概況為直接應用和間接應用兩個(gè)方面。直接應用主要是指根據評價(jià)指標，直接從“三調”成果中提取相關(guān)數據，進(jìn)行指標評價(jià)。其主要應用于對底線(xiàn)管控類(lèi)指標的評估。間接應用主要是指通過(guò)與其他社會(huì )、經(jīng)濟、專(zhuān)項規劃等數據相關(guān)聯(lián)或進(jìn)行疊加分析，對指標進(jìn)行評估。如通過(guò)與經(jīng)濟、人口數據相關(guān)聯(lián)，可以對結構效率指標、綠色生產(chǎn)指標等進(jìn)行評估；與高標準農田建設、“兩區”劃定成果進(jìn)行疊加分析，可以對糧食安全指標進(jìn)行評估。

圖7 “三調”成果數據在“現狀評估和規劃實(shí)施”

中的應用思路示意圖

“三調”成果數據能夠同時(shí)體現各類(lèi)土地的規模與布局情況，將“三調”成果與規劃基期年土地利用情況進(jìn)行疊加分析，可以評估各類(lèi)規劃目標實(shí)現情況及布局變化情況；提取“三調”建設用地和規劃基期建設用地，可分析規劃實(shí)施以來(lái)實(shí)際新增建設用地規模及發(fā)展方向；進(jìn)一步與規劃用途分區進(jìn)行疊加分析，則能夠用于評估新增建設用地是否符合規劃用途和空間管制的要求。

2.2.3 在規劃編制方案中的應用

（1）統籌“三線(xiàn)”劃定

首先，輔助生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定。為適應生態(tài)文明建設需要，“三調”成果將具有濕地功能的部分地類(lèi)歸入“濕地”。為此，在生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定范圍識別階段應優(yōu)先將 “三調”成果數據中的濕地劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)。再以“三調” 土地利用現狀為“底圖”，將生態(tài)保護紅線(xiàn)評估成果與“底圖”進(jìn)行疊加，扣除規模較大的建設用地和集中連片的農田，并通過(guò)聚合工具將聚集或鄰近的圖斑聚合為相對完整、連片的圖斑。

其次，輔助永久基本農田范圍的確定。為了鞏固永久基本農田劃定成果，從嚴保護永久基本農田，有效解決劃定不實(shí)、非法占用等問(wèn)題，將“三調”成果與永久基本農田劃定成果進(jìn)行疊加分析，全面核實(shí)永久基本農田圖斑，找出“三調”地類(lèi)不符合劃定要求的永久基本農田，并依據農業(yè)生產(chǎn)適宜性評價(jià)結果進(jìn)行整改補劃，確保永久基本農田數量不減少、質(zhì)量不降低，同時(shí)將整改成果納入國土空間規劃。

最后，輔助城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定。城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定一般包括“基礎資料收集—評價(jià)研究—邊界初劃—方案協(xié)調—劃定入庫”五個(gè)階段，“三調”成果可應用于整個(gè)劃定過(guò)程。如對“三調”建設用地進(jìn)行集中度分析，將現狀建設用地集聚區作為劃定城鎮集中建設區的基礎，疊加現行城鄉規劃、土地利用總體規劃發(fā)展用地，結合城鎮建設適宜性評價(jià)結果劃定城鎮發(fā)展彈性區；通過(guò)“三調”地類(lèi)圖斑分析研究現狀建設用地規模和空間布局，結合國家和區域發(fā)展戰略、城市定位和上級國土空間規劃要求，提出城鎮空間主要發(fā)展方向、空間結構與功能布局；與永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)進(jìn)行“三線(xiàn)”協(xié)調，同時(shí)參考“三調”成果中地理邊界、行政邊界、權屬邊界等界線(xiàn)，形成邊界清晰、范圍規整、便于管理的城鎮開(kāi)發(fā)邊界（圖 8）。

圖8 “三調”成果數據在“三線(xiàn)”劃定中的

應用思路與成果實(shí)例

（2）國土空間規劃分區

我國實(shí)行土地用途管制制度，是要求在土地利用總體規劃和城鄉規劃中分別劃定土地用途區和“四區”，以確定每一塊土地的用途，并對規劃分區的土地利用活動(dòng)實(shí)行用途管制。

為此，如圖 9 所示，可按照國土空間規劃分區的要求和規則，通過(guò)建立用地分類(lèi)與空間規劃用途分區的對應關(guān)系，進(jìn)行用途分區的初步劃定。再統籌各類(lèi)用地規模配置，將涉及規劃用途分區變化的地區以獨立圖層的方式制作，通過(guò) GIS 軟件圖層更新功能，將其與初步劃定的分區進(jìn)行更新合并，最終形成國土空間規劃分區。

圖9 “三調”成果數據在“規劃分區”中的

應用思路與應用實(shí)例

（3）國土綜合整治

一方面，“三調”成果數據可用于土地破碎化評估的分析。通過(guò)“三調”數據對地區農用地進(jìn)行規模和集中度分析，提出國土綜合整治措施，對地塊面積較小、集中度低的區域優(yōu)先實(shí)施土地整理，合并地塊、調整權屬，解決土地破碎化問(wèn)題，為土地流轉規?；?jīng)營(yíng)打下基礎。如針對經(jīng)土地整治后的地類(lèi)圖斑的典型特征，采用景觀(guān)生態(tài)學(xué)中地塊集中度分析與規整度分析的方法，結合整治潛力及熱點(diǎn)分析評價(jià)國土綜合整治方向（圖 10）。

圖10 “三調”成果數據在國土“綜合整治”中應用實(shí)例

另一方面，“三調”成果數據可用于鄉鎮企業(yè)用地現狀評估。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展，很多地區鄉鎮企業(yè)經(jīng)濟效益水平持續下降，環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越嚴重，不能適應新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展理念。在以往城鄉規劃編制過(guò)程中，由于缺乏基礎數據，對低效工業(yè)用地的處理主要集中在城市及其周邊發(fā)展區，忽略了對農村工業(yè)用地的調查?！叭{”將農村建設用地進(jìn)一步打開(kāi)、細化，使分布在廣大農村建設用地內部的鄉鎮企業(yè)用地顯露出來(lái)，為農村工業(yè)企業(yè)的整治改造提供了基礎數據。

03

結論與討論

本研究首先重點(diǎn)從用地分類(lèi)的角度，分析了“三調”成果數據的基本特征，以及其在國土空間規劃編制中的用地類(lèi)型轉換問(wèn)題。

其次，結合當前國土空間規劃編制中的核心問(wèn)題，探索了“三調”成果數據的應用方向，形成了一套工作路徑和方法。如提取“三調”數據，形成市縣域土地利用現狀圖；通過(guò)分類(lèi)轉換，建立地類(lèi)與分區的對應關(guān)系，初步劃定用途分區；與景觀(guān)生態(tài)分析相結合，評價(jià)國土綜合整治潛力及方向等。

最后，結合具體應用案例，對上述研究類(lèi)型做了進(jìn)一步說(shuō)明?？傮w而言，“三調”成果數據可在當前國土空間規劃中的“底圖”與“底數”構建、現狀評價(jià)與評估、“三線(xiàn)”劃定、國土空間規劃分區以及國土綜合整治等方面發(fā)揮重要的基礎性作用。

需要指出的是，“三調”成果數據在國土空間規劃編制中還存在一些應用缺陷。特別是“三調”成果數據并不能完全滿(mǎn)足市縣國土空間總體規劃編制的需求。例如國土空間規劃體系用途管制要求在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內實(shí)行“詳細規劃 + 規劃許可”的管制方式，而“三調”成果用地分類(lèi)未細化到城市建設用地分類(lèi)中的小類(lèi)，這使得應用的精度達不到要求。這類(lèi)問(wèn)題仍需在今后的研究中進(jìn)一步探索。