新《土地管理法實(shí)施條例》亮點(diǎn)解讀

2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第743 號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實(shí)施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實(shí)施的重要法律武器。新《土地管理法實(shí)施條例》諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注：

　　亮點(diǎn)一：嚴格控制耕地轉為非耕地

　　1998年的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實(shí)踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)增加規定：國家對耕地實(shí)行特殊保護，嚴守耕地保護紅線(xiàn)，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優(yōu)先使用難以長(cháng)期穩定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內容。

　　亮點(diǎn)二：明確耕地保護的責任主體是省級人民政府

　　加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結多年來(lái)黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化耕地保護責任主體制度實(shí)施經(jīng)驗的基礎上，首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體，規定：省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務(wù)分解下達，落實(shí)到地塊。國務(wù)院對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實(shí)情況進(jìn)行考核。

　　亮點(diǎn)三：建立耕地保護補償制度

　　為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農資金整合，按照“誰(shuí)保護、誰(shuí)受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結全國部分地方實(shí)施耕地保護補償制度成功經(jīng)驗的基礎上，對建立耕地保護補償制度做出明確規定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)規定。

　　亮點(diǎn)四：細化土地征收程序

　　新的《土地管理法實(shí)施條例》以維護被征地農民合法權益為核心，對《土地管理法》規定的土地征收程序進(jìn)行了細化規定。主要包括：（1）發(fā)布土地征收預公告，啟動(dòng)土地征收。市、縣人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規定的公共利益，需要啟動(dòng)土地征收的，發(fā)布土地征收預公告，開(kāi)展土地現狀調查和社會(huì )穩定風(fēng)險評估；（2）組織編制征地補償安置方案，并進(jìn)行公告和聽(tīng)證；（3）簽訂征地補償安置協(xié)議，對個(gè)別難以達成征地安置協(xié)議的，在申請征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明；（4）申請土地征收審批；（5）土地征收經(jīng)依法批準后發(fā)布土地征收公告，公布土地征收范圍和征收時(shí)間，對個(gè)別未達成征地補償協(xié)議的作出征地補償安置決定；（6）實(shí)施土地征收。

　　亮點(diǎn)五   明確集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市交易規則

　　新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市規定的基礎上，進(jìn)一步明確入市交易規則，要求國土空間規劃要合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設用地布局和用途，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的節約集約利用。同時(shí)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租方案的編制和審查要求，規定：土地所有權人應當依據規劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，編制出讓、出租方案，報市、縣人民政府。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租應當簽訂書(shū)面合同，并對合同應當包括的內容進(jìn)行了明確的規定。對通過(guò)出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地再轉讓的，也應當簽訂書(shū)面合同，并通知土地所有權人。

　　亮點(diǎn)六   保障農村村民的宅基地權益

　　新的《土地管理法實(shí)施條例》將“宅基地管理”單列一節，對宅基地布局和建設用地指標安排作出明確規定，要求縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域內農村村民宅基地需求，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當科學(xué)劃定宅基地范圍。針對部分地方在合村并居中出現的侵犯農村村民宅基地合法權益的問(wèn)題，新的《土地管理法實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)作出四禁止規定：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進(jìn)城落戶(hù)的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

　　亮點(diǎn)七：持續優(yōu)化建設用地審批流程

　　新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于調整農用地轉用審批權限、取消省級人民政府批準的征地報國務(wù)院備案的基礎上，持續優(yōu)化建設用地審批流程，深化“放管服”改革：一是合并預審和選址意見(jiàn)書(shū)，規定：建設項目需要申請核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)的，應當合并辦理建設項目用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)，核發(fā)建設項目預審與選址意見(jiàn)書(shū)；二是減少審批層級，規定市縣人民政府組織自然資源等部門(mén)擬定農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，刪去原來(lái)“逐級”上報審批的規定；三是簡(jiǎn)化建設用地報批材料，將現行的“一書(shū)四方案”（建設用地呈報書(shū)和農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并調整，按照“批什么就審什么”的要求，整合為農用地轉用方案和土地征收申請，并明確了有批準權的人民政府對農用地轉用方案和土地征收申請審查的要點(diǎn)；四是明確國務(wù)院和省級人民政府在土地征收審批中，主要是對土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查；五是將征地補償安置方案的決定權交由縣級以上地方人民政府負責。國務(wù)院或者省、自治區、直轄市人民政府批準土地征收后，對于個(gè)別未達成征地補償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實(shí)施，以體現權責對等，進(jìn)一步壓實(shí)了市縣人民政府征地補償安置的主體責任。

　　亮點(diǎn)八：構建國土空間規劃管理制度

　　將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于國土空間規劃體系和編制要求的基礎上，用“國土空間規劃”取代原來(lái)的“土地利用總體規劃”，明確了國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。國土空間規劃應當包括國土空間開(kāi)發(fā)保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態(tài)保護紅線(xiàn)等要求，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

　　亮點(diǎn)九：完善臨時(shí)用地管理

　　臨時(shí)用地是指建設項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。針對實(shí)踐中存在的臨時(shí)用地的期限過(guò)于單一、臨時(shí)用地土地復墾責任不落實(shí)等情形，新的《土地管理法實(shí)施條例》對臨時(shí)用地管理作出創(chuàng )新規定，明確臨時(shí)用地應當盡量不占或者少占耕地。臨時(shí)用地的期限一般不超過(guò)二年。建設周期較長(cháng)的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時(shí)用地，期限不超過(guò)四年，法律、行政法規另有規定的除外。土地使用者應當自臨時(shí)用地期滿(mǎn)之日起一年內完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)。

　　亮點(diǎn)十：為土地督察權的行使劃定邊界

　　自2004年國務(wù)院28號文首次提出建立國家土地督察制度以來(lái)，土地督察機構從無(wú)到有，在實(shí)踐中探索，在探索中前進(jìn)，在監督地方政府依法管地用地、嚴格保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用。在《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度的基礎上，新的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步為土地督察權的行使劃定邊界，確保土地督察在法治軌道上運行：一是明確國家自然資源督察機構根據授權對省、自治區、直轄市及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察；二是明確了土地督察的六大核心內容：（1）耕地保護情況；（2）土地節約集約利用情況；（3）國土空間規劃編制和實(shí)施情況；（4）國家有關(guān)土地管理重大決策落實(shí)情況；（5）土地管理法律法規執行情況；（6）其他土地利用和土地管理情況。三是明確國家自然資源督察機構行使土地督察權的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下達督察意見(jiàn)書(shū)，約談被督察的地方人民政府有關(guān)負責人，并可以依法向監察機關(guān)、任免機關(guān)提出追究相關(guān)責任人責任的建議。

　　亮點(diǎn)十一：掛牌出讓有了法律地位

　　掛牌出讓方式是在多年的土地管理實(shí)踐中探索出的具有強大生命力的市場(chǎng)化配置建設用地使用權的出讓方式。2002年原國土資源部11號令《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確了掛牌出讓國有土地使用權的內涵和程序。實(shí)踐中，掛牌方式成為國有建設用地使用權出讓的主要方式，顯示出強大的生命力。這次新的《土地管理法實(shí)施條例》首次從行政法規層面確立了掛牌出讓方式的法律地位，規定：除依法可以采取雙方協(xié)議方式外，應當采取招標、拍賣(mài)、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

　　亮點(diǎn)十二：加大對土地違法行為的處罰力度

　　為了加大對土地違法行為的打擊力度，采取長(cháng)牙齒的措施切實(shí)保護耕地，實(shí)施世界上最嚴格的土地管理制度，新的《土地管理法實(shí)施條例》完善了土地違法行為的處罰措施，增加了違法占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養魚(yú)應當承擔的法律責任規定，同時(shí)提高了對違法占地、違法轉讓等違法行為罰款的處罰額度。同時(shí)，為了有效解決違法建筑的沒(méi)收問(wèn)題，新的《土地管理法實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)增加規定：縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)沒(méi)收在非法轉讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，應當于九十日內交由本級人民政府或者其指定的部門(mén)依法管理和處置。