《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》征求意見(jiàn)稿及說(shuō)明

國務(wù)院總理李克強4月21日主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，部署進(jìn)一步實(shí)施好常態(tài)化財政資金直達機制，更好發(fā)揮財政資金惠企利民作用；通過(guò)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》。草案強化對耕地特別是永久基本農田的管理保護，嚴守耕地保護紅線(xiàn)，在嚴格控制農用地特別是耕地轉為建設用地的同時(shí)，進(jìn)一步明確控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，嚴格執行耕地“占補平衡”制度。草案細化土地征收程序，設立征收土地預公告制度，規范征收補償，規定有關(guān)費用未足額到位的不得批準征收土地，保障被征地農民知情權、參與權、監督權。草案明確保障農民合理宅基地需求，規范宅基地管理，強調保障農民依法取得的宅基地權益。草案還細化土地督察制度，強化監督檢查措施，建立動(dòng)態(tài)巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復墾義務(wù)等違法行為處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。自然資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》

（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化土地管理制度改革的決策部署，進(jìn)一步健全完善以《土地管理法》為核心的土地管理法律法規體系，自然資源部起草了《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）。為了增強立法的公開(kāi)性和透明度，提高立法質(zhì)量，現將征求意見(jiàn)稿及其說(shuō)明公布，征求社會(huì )各界意見(jiàn)。公眾可以登錄自然資源部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站（http://www.mnr.gov.cn）查閱征求意見(jiàn)稿及其說(shuō)明。有關(guān)意見(jiàn)建議可以在2020年4月30日前通過(guò)電子郵件方式發(fā)送至：fgzqyj@mail.mnr.gov.cn。

自然資源部

2020年3月30日

關(guān)于《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）的說(shuō)明

一、修改的必要性

《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是《土地管理法》重要的配套法規?！锻恋毓芾矸ā沸拚敢延?020年1月1日起施行，在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，并作出了授權立法的規定，亟需在《條例》中對改革措施的具體操作程序和授權立法的具體內容進(jìn)行明確。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局統籌推進(jìn)，近期黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地管理制度提出了新的改革要求，這些內容都需要通過(guò)全面修訂《條例》予以明確。

二、起草過(guò)程

自然資源部全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆三中、四中全會(huì )精神，將《條例》修改作為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，推動(dòng)土地管理制度改革以及建設用地審批制度改革的重要舉措。起草過(guò)程中，自然資源部堅持“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則，在對重大問(wèn)題進(jìn)行研究論證的同時(shí)，先后在北京、山東、湖北、廣東等省市組織座談交流、實(shí)地調研，廣泛聽(tīng)取了各方面對《條例》修改的意見(jiàn)和建議。2020年1月，書(shū)面征求了黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方自然資源主管部門(mén)以及立法機關(guān)、高等院校、科研院所有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。期間，自然資源部多次召開(kāi)部務(wù)會(huì )議、辦公會(huì )議、部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )議對修訂草案進(jìn)行集體審議，按照“時(shí)間服從質(zhì)量”的原則，對《條例》涉及的重大問(wèn)題進(jìn)行了反復研究，在此基礎上，形成了目前的修訂草案（征求意見(jiàn)稿）。修訂草案（征求意見(jiàn)稿）分為總則、國土空間規劃、耕地保護、建設用地、土地的所有權和使用權的登記、監督檢查、法律責任、附則，共8章71條。

三、修訂草案的主要內容

《條例》修訂草案堅決貫徹黨中央“五位一體”總體布局，落實(shí)生態(tài)文明建設要求；貫徹黨中央重大改革決策部署，鞏固農村土地三項制度改革成果；堅守耕地保護底線(xiàn)，完善最嚴格的耕地保護制度；落實(shí)“放管服”要求，優(yōu)化建設用地審批制度；堅持問(wèn)題導向，將實(shí)踐中比較成熟的制度寫(xiě)入法規，主要從以下方面作出修改：

（一）按照黨中央決策部署構建國土空間規劃制度

將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，是黨中央作出的重大決策部署。修訂草案明確國土空間規劃的效力和內容，規定國土空間規劃應當統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。其中涉及土地管理方面的主要內容應當包括國土空間格局、規劃用地布局和用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態(tài)保護紅線(xiàn)等要求（第四條）。全國國土空間規劃由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織編制，報黨中央、國務(wù)院審定。其他各級國土空間規劃按照黨中央、國務(wù)院的規定依法審批（第五條）。

（二）完善最嚴格的耕地保護制度

修訂草案將實(shí)踐中行之有效的耕地保護制度寫(xiě)入條例，一是建立耕地保護補償制度?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號）明確提出加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農資金整合，按照“誰(shuí)保護、誰(shuí)受益”的原則，加大耕地保護補償力度。為此，修訂草案明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法由國務(wù)院財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定。（第十二條）。二是明確耕地保護責任主體。加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。修訂草案規定省級政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人，國務(wù)院對省級人民政府耕地保護責任目標落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核內容包括耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地質(zhì)量等級以及占用耕地補償情況等（第十三條）。

（三）落實(shí)“放管服”改革要求，優(yōu)化建設用地審批制度

修訂草案貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，優(yōu)化建設用地審批內容，簡(jiǎn)化審批流程。一是統籌城鄉用地計劃管理。改革土地計劃管理制度，將年度建設用地供應計劃納入土地利用計劃。規定各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實(shí)行建設用地總量控制?？h（市）人民政府應當將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地納入年度建設用地供應計劃作出合理安排（第十五條）。二是按照“權責對等”的原則賦予地方政府更多的用地自主權。省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)以上的城市以及國務(wù)院指定的城市，涉及將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務(wù)院可以授權省、自治區、直轄市人民政府批準；屬于省、自治區、直轄市人民政府批準權限的農用地轉用，省、自治區、直轄市人民政府可以授權設區的市、自治州人民政府批準（第二十一條）。三是將先行用地寫(xiě)入條例。規定國家和省級能源、交通、水利、軍事設施等重大項目中，控制工期的單體工程和受季節影響或者其他重大因素影響急需動(dòng)工建設的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門(mén)申請先行用地（第二十六條）。四是簡(jiǎn)化建設用地審批的材料。為解決地方政府反映強烈的建設用地審查報批材料復雜等問(wèn)題，對現行“一書(shū)四方案”（建設用地呈報書(shū)和農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案）進(jìn)行了合并調整，整合為農用地轉用方案和土地征收申請，并明確有批準權的政府對農用地轉用方案和土地征收申請審查的要點(diǎn)（第二十一條、第二十二條、第三十二條）。

（四）鞏固農村土地三項制度改革成果

修訂草案在《土地管理法》的基礎上，進(jìn)一步對農村土地“三塊地”改革成果予以鞏固。一是以維護農民權益為核心對土地征收程序進(jìn)行了細化。明確土地現狀調查、社會(huì )穩定風(fēng)險評估、公告、聽(tīng)證、補償登記和簽訂協(xié)議等法定程序的具體實(shí)施要求。主要包括：發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，開(kāi)展土地現狀調查和社會(huì )穩定風(fēng)險評估（第二十八條）；組織編制征地補償安置方案，并進(jìn)行公告、聽(tīng)證（第二十九條、第三十條）；簽訂征地補償安置協(xié)議，對少數不同意補償安置協(xié)議的農民作出征地補償安置決定（第三十一條）；征地補償費用的構成與預存制度（第三十五條）。二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市交易的要求和程序。使用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地必須遵循節約集約的原則，優(yōu)先使用存量建設用地，嚴格控制新增集體經(jīng)營(yíng)性建設用地規模。允許采取土地整治等方式進(jìn)行區位調整，合理利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地（第三十六條）。明確集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市必須符合國土空間規劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途,必須產(chǎn)權明晰、已依法辦理土地所有權登記,具備開(kāi)發(fā)建設所需基礎設施配套等基本條件（第三十七條）。規定了入市方案編制和審查要求，土地所有權人應當將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租等方案和農村集體經(jīng)濟組織決議情況報縣（市）人民政府審查。符合規定的，由縣（市）人民政府納入年度建設用地供應計劃（第三十九條、第四十條）。三是保障農村村民的宅基地權益。要求在市縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃中，科學(xué)劃定宅基地范圍（第四十五條）。明確了宅基地申請的程序，以及對宅基地自愿有償退出和盤(pán)活利用的要求（第四十六條、第四十七條）。

（五）堅持問(wèn)題導向，將實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗寫(xiě)入條例

一是增加了土地儲備的規定。土地儲備是強化對建設用地市場(chǎng)調控和保障能力，確?！皟舻爻鲎尅?，促進(jìn)土地資源高效配置和合理利用的重要措施。修訂草案明確政府儲備的土地應當產(chǎn)權清晰，供應前應當完成前期開(kāi)發(fā)，具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件（第十九條）。二是完善臨時(shí)用地規定。臨時(shí)用地是指建設項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。修訂草案對臨時(shí)用地的審批程序和使用要求作出了規定，明確臨時(shí)用地由縣（市）人民政府自然資源主管部門(mén)批準，期限一般不超過(guò)二年。建設周期較長(cháng)的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時(shí)用地，經(jīng)批準可以延期一次，期限不超過(guò)二年（第二十四條）。三是進(jìn)一步完善土地督察的法治保障。明確了土地督察的內容、方式、督察意見(jiàn)和建議的提出和整改等（第二條、第五十五條、第五十六條）。

中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例

（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）

第一章 總 則

第一條【立法依據】 為了保障和促進(jìn)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）的實(shí)施，制定本條例。

第二條【土地督察】 國家自然資源總督察和派駐地方的國家自然資源督察局對省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府下列土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察：

（一）耕地保護情況；

（二）土地節約集約利用情況；

（三）國土空間規劃編制與實(shí)施情況；

（四）國家有關(guān)土地管理重大決策落實(shí)情況；

（五）土地管理法律法規執行情況。

第二章 國土空間規劃

第三條【規劃效力】 國家建立國土空間規劃體系。

經(jīng)依法批準的國土空間規劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護、建設活動(dòng)的基本依據，土地開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)應當依據國土空間規劃。

已經(jīng)編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。

第四條 【編制要求】 國土空間規劃應當統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

國土空間規劃中涉及土地管理的內容應當包括國土空間格局、規劃用地布局和用途管制要求等內容，明確建設用地規模、耕地保有量、永久基本農田保護面積和生態(tài)保護紅線(xiàn)等要求，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

第五條【規劃審批】 全國國土空間規劃由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)組織編制，報黨中央、國務(wù)院審定。其他各級國土空間規劃按照黨中央、國務(wù)院的規定依法審批。

市縣人民政府自然資源主管部門(mén)和鄉鎮人民政府依據市縣國土空間總體規劃編制詳細規劃，詳細規劃是對具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設強度等作出的實(shí)施性安排。

第六條【土地調查】 土地調查應當包括下列內容：

（一）土地權屬及變化情況；

（二）土地利用現狀及變化情況；

（三）土地條件。

全國土地利用現狀調查結果，報國務(wù)院批準后向社會(huì )公布。地方土地利用現狀調查結果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后向社會(huì )公布。全國土地利用現狀調查結果公布后，縣級以上地方人民政府方可逐級依次公布本行政區域的土地利用現狀調查結果。

土地調查結果是編制國土空間規劃以及自然資源管理、保護和利用的重要依據。

土地調查規程，由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。

第七條【分等定級】 國務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定土地分等定級標準。

縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)應當會(huì )同有關(guān)部門(mén)評定土地等級。地方土地等級評定結果經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府自然資源主管部門(mén)批準后向社會(huì )公布。

根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展狀況，土地等級至少每五年調整一次。

第八條【信息化】 縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)應當加強信息化建設，實(shí)行土地管理全流程信息化管理，對土地管理情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監測，與有關(guān)部門(mén)建立土地管理信息共享機制，提高政務(wù)服務(wù)水平。

第三章 耕地保護

第九條【占補平衡】 在國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮建設用地范圍內經(jīng)依法批準占用耕地，以及在國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目經(jīng)依法批準占用耕地的，分別由縣級人民政府、農村集體經(jīng)濟組織和建設單位負責補充數量和質(zhì)量相當的耕地；沒(méi)有條件補充或者補充的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開(kāi)墾費，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地和提升耕地質(zhì)量。

第十條【土地開(kāi)發(fā)】 禁止單位和個(gè)人在國土空間規劃確定的禁止開(kāi)墾的范圍內從事土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

按照國土空間規劃，開(kāi)發(fā)未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準交由單位或者個(gè)人長(cháng)期使用，使用期限參照《土地管理法》第十三條執行。

第十一條【土地整理】 縣級以上地方人民政府應當按照國土空間規劃統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，制定土地整理方案。

鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經(jīng)濟組織，實(shí)施土地整理方案，促進(jìn)耕地保護和土地節約集約利用。

鼓勵社會(huì )主體投資或參與土地整理。

土地整理新增耕地，可以用作建設占用耕地的補充。

第十二條【耕地保護補償】 國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償的具體辦法，由國務(wù)院財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定。

第十三條【責任目標考核】 省、自治區、直轄市人民政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。

國務(wù)院對省級人民政府耕地保護責任目標落實(shí)情況進(jìn)行考核，考核內容包括耕地保有量、永久基本農田保護面積、耕地質(zhì)量等級以及占用耕地補充情況等。

第四章 建設用地

第一節 一般規定

第十四條【建設用地使用原則】 建設項目需要使用土地的，應當遵循下列原則：

（一）符合國土空間規劃和用途管制要求；

（二）符合土地利用計劃和年度建設用地供應計劃；

（三）優(yōu)先使用存量建設用地；

（四）嚴格執行建設用地標準;

（五）符合城鄉建設、城市更新改造要求。

第十五條【計劃管理】 各級人民政府應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及年度計劃、國土空間規劃、產(chǎn)業(yè)政策以及建設用地和土地利用的實(shí)際情況等，加強土地利用計劃管理，實(shí)行建設用地總量控制。

縣（市）人民政府自然資源主管部門(mén)應當編制年度建設用地供應計劃，報縣（市）人民政府批準后向社會(huì )公布?？h（市）人民政府應當將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地納入年度建設用地供應計劃作出合理安排。

第十六條【有償使用方式】 建設用地有償使用的方式包括：

（一）出讓?zhuān)?/span>

（二）租賃（出租）；

（三）作價(jià)出資（入股）等。

第十七條【交易方式】 建設用地使用權出讓、租賃（出租）等應當實(shí)行公開(kāi)交易。除依法可以采取雙方協(xié)議方式外，應當采取招標、拍賣(mài)、掛牌等競爭性方式確定土地使用權人。

除法律、行政法規另有規定或者出讓、租賃（出租）合同另有約定外，通過(guò)出讓、租賃（出租）等方式取得的建設用地使用權，可以轉讓、出租、互換、出資、贈與或者抵押，雙方應當簽訂書(shū)面合同，依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

第十八條【有償使用費】 《土地管理法》第五十五條規定的新增建設用地的有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。

第十九條【土地儲備】 國家建立土地儲備制度。儲備的土地應當產(chǎn)權清晰，供應前應當完成前期開(kāi)發(fā)，具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)條件，并依法完成壓覆重要礦產(chǎn)資源、地質(zhì)災害危險性等事項的統一評估。

第二十條【信用監管】自然資源主管部門(mén)應當建立信用監管、動(dòng)態(tài)巡查等機制，加強對建設用地供應交易和供后開(kāi)發(fā)利用監管?？h級以上自然資源主管部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)對建設用地市場(chǎng)失信行為開(kāi)展聯(lián)合懲戒。

第二節 農用地轉用

第二十一條【批次用地】 在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，為實(shí)施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由縣（市）人民政府自然資源主管部門(mén)擬訂農用地轉用方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后分批次報有批準權的人民政府批準。其中，省、自治區人民政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)以上的城市以及國務(wù)院指定的城市，國務(wù)院可以授權省、自治區、直轄市人民政府批準；屬于省、自治區、直轄市人民政府批準權限的，省、自治區、直轄市人民政府可以授權設區的市、自治州人民政府批準。

在國土空間規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實(shí)施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由縣（市）人民政府自然資源主管部門(mén)擬訂農用地轉用方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后，報有批準權限的人民政府批準。有批準權限的人民政府可以依照《土地管理法》第四十四條規定授權。

農用地轉用方案重點(diǎn)對是否符合國土空間規劃、土地利用計劃和補充耕地情況作出說(shuō)明。農用地轉用方案經(jīng)批準后，由縣（市）人民政府組織實(shí)施。

第二十二條【單選用地】 建設項目確需占用國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮的建設用地范圍外的農用地，涉及占用永久基本農田的，由國務(wù)院批準；不占用永久基本農田的，國務(wù)院可以授權省、自治區、直轄市人民政府批準。具體按照下列規定辦理：

（一）建設項目審批、核準前或者備案后，由自然資源主管部門(mén)對建設項目用地事項進(jìn)行審查，提出用地預審意見(jiàn)。建設項目用地預審和規劃選址應當合并辦理，核發(fā)建設項目用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)。

（二）建設單位持建設項目的有關(guān)批準文件，向縣（市）人民政府提出建設用地申請?？h（市）人民政府自然資源主管部門(mén)審查后，擬訂農用地轉用方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后，上報有批準權的人民政府批準；涉及土地征收的，按照本條例規定一并提出土地征收申請；依法應由國務(wù)院批準的，由省、自治區、直轄市人民政府審核后上報。法律、法規另有規定的除外。

有批準權的人民政府負責對符合國土空間規劃、土地利用計劃和補充耕地情況進(jìn)行審查，涉及占用永久基本農田的，還應當對占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性情況進(jìn)行審查。

（三）農用地轉用方案、土地征收申請經(jīng)批準后，由縣（市）人民政府組織實(shí)施，并依法辦理土地供應手續。

第二十三條【申請用地】 建設項目需要使用土地的，建設單位原則上應當一次申請辦理建設用地審批手續，確需分期建設的項目，可以根據可行性研究報告確定的方案等，分期申請建設用地，分期辦理建設用地審批手續。

第二十四條【臨時(shí)用地】 建設項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)占用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。

臨時(shí)用地由縣（市）人民政府自然資源主管部門(mén)批準，期限一般不超過(guò)二年。建設周期較長(cháng)的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時(shí)用地，經(jīng)批準可以延期一次，期限不超過(guò)二年，但法律、行政法規另有規定的除外。

土地使用者應當自臨時(shí)用地期滿(mǎn)之日起一年內完成土地復墾，其中占用耕地的應當恢復種植條件。未按規定完成復墾的，應當繳納土地復墾費，由縣級人民政府自然資源主管部門(mén)組織完成土地復墾。

第二十五條【搶險救災用地】 搶險救災等急需使用土地的，可以直接使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后六個(gè)月內申請補辦建設用地審批手續。

第二十六條【申請先行用地】 國家和省級能源、交通、水利、軍事設施等重大項目中，控制工期的單體工程和受季節影響或者其他重大因素影響急需動(dòng)工建設的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門(mén)申請先行用地。

第二十七條【未利用地管理】 具有重要生態(tài)功能的未利用地應當劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)施嚴格保護。

建設占用未利用地的，參照農用地轉用的規定辦理審批手續。

第三節 土地征收

第二十八條【土地征收啟動(dòng)公告、現狀調查和社會(huì )穩定風(fēng)險評估】需要征收土地，縣（市）人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規定的，應當發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，并開(kāi)展土地現狀調查和社會(huì )穩定風(fēng)險評估。征收土地啟動(dòng)公告應當在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發(fā)布，公告時(shí)間不少于五個(gè)工作日。

土地征收啟動(dòng)公告內容包括征收范圍、征收目的、開(kāi)展土地現狀調查的安排等。土地征收啟動(dòng)公告自發(fā)布之日起，任何單位和個(gè)人不得在擬征地范圍內搶栽搶建；違反規定搶栽搶建的，不予補償。

土地現狀調查的內容包括土地的權屬、地類(lèi)、面積，以及農村村民住宅、其他地上附著(zhù)物和青苗等的權屬、種類(lèi)、數量等信息。

社會(huì )穩定風(fēng)險評估應當對征收土地的社會(huì )穩定風(fēng)險狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險點(diǎn)，提出風(fēng)險防范措施和處置預案。社會(huì )穩定風(fēng)險評估結果是申請土地征收的重要依據。

第二十九條【編制征地補償安置方案】 縣（市）人民政府應當依據社會(huì )穩定風(fēng)險評估結果，結合土地現狀調查情況，組織自然資源、財政、農業(yè)農村、人力資源和社會(huì )保障等有關(guān)部門(mén)編制征地補償安置方案。

征地補償安置方案包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會(huì )保障等內容。

第三十條【補償安置公告】 征地補償安置方案擬定后，縣（市）人民政府應當在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發(fā)布征地補償安置公告，公告時(shí)間不少于三十日。

征地補償安置公告應當同時(shí)載明辦理補償登記期限、異議反饋渠道等內容。

多數被征地的農村集體經(jīng)濟組織成員認為補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣（市）人民政府應當組織聽(tīng)證。

第三十一條【征地補償安置協(xié)議和決定】 縣（市）人民政府根據法律、法規的規定和聽(tīng)證情況確定征地補償安置方案后，組織有關(guān)部門(mén)與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協(xié)議。

對個(gè)別未簽訂征地補償安置協(xié)議的，縣（市）人民政府應當依據征地補償安置方案和補償登記結果作出征地補償安置決定。

第三十二條【征收申請審批】 縣（市）人民政府完成本條例規定的征地前期工作后，方可提出土地征收申請，按照《土地管理法》第四十六條的規定報有批準權的人民政府批準。

有批準權的人民政府對征地是否符合《土地管理法》第四十五條規定的公共利益進(jìn)行審查，符合條件的，應當在國務(wù)院規定的時(shí)限內批準。

第三十三條【土地征收公告】 土地征收申請經(jīng)依法批準后，縣（市）人民政府應當發(fā)布土地征收公告，并組織實(shí)施。

第三十四條 【強制執行】 被征收土地的所有權人、使用權人對土地征收不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

被征收土地所有權人、使用權人在規定的期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在規定的期限內又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請人民法院強制執行。

第三十五條【征地補償費用】 省、自治區、直轄市制定公布征收農用地的區片綜合地價(jià)，確定土地補償費、安置補助費的標準。

地上附著(zhù)物和青苗等補償費用，歸其所有權人所有。

社會(huì )保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會(huì )保險繳費補貼，依據省、自治區、直轄市規定的標準單獨列支。

申請土地征收的地方人民政府應當將土地補償費、安置補助費、農村村民住宅、其他地上附著(zhù)物和青苗等的補償費用以及社會(huì )保障費用等足額預存，未足額預存的，不得申請土地征收。

第四節 集體經(jīng)營(yíng)性建設用地

第三十六條【優(yōu)先使用存量建設用地】 國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設用地布局和用途，引導優(yōu)先使用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，嚴格控制新增集體經(jīng)營(yíng)性建設用地規模。鼓勵鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。

鄉（鎮）人民政府和農村集體經(jīng)濟組織在保證耕地數量不減少、質(zhì)量不降低和建設用地不增加的前提下，可以按照節約集約的原則，采取土地整治等方式進(jìn)行區位調整，合理利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。

第三十七條【出讓、出租條件】 符合下列條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，土地所有權人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內有償使用：

（一）國土空間規劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；

（二）產(chǎn)權明晰、已依法辦理土地所有權登記；

（三）具備開(kāi)發(fā)建設所需基礎設施配套等基本條件。

集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權出讓的最高年限參照同類(lèi)用途的國有建設用地的最高年限執行。

第三十八條【規劃條件】 土地所有權人擬出讓、出租集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的，縣（市）自然資源主管部門(mén)應當依據國土空間規劃出具擬出讓、出租等的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的規劃條件，明確土地界址、面積、用途和開(kāi)發(fā)建設強度等。

縣（市）自然資源主管部門(mén)應當會(huì )同有關(guān)部門(mén)提出產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求。

第三十九條【方案編制】 土地所有權人應當依據規劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，編制集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租等方案，載明宗地的用途、使用期限、交易方式、入市價(jià)格、收益分配等內容，并按照《土地管理法》第六十三條的規定，由本農村集體經(jīng)濟組織形成書(shū)面決議。

第四十條【方案審查】 土地所有權人應當將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租等方案和農村集體經(jīng)濟組織決議情況報縣（市）人民政府審查。符合規定的，由縣（市）人民政府按照本條例有關(guān)規定納入年度建設用地供應計劃。

第四十一條【簽訂合同】 土地所有權人應當依據集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租等方案，以招標、拍賣(mài)、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用權人，雙方應當簽訂書(shū)面合同，約定交易價(jià)款、價(jià)款支付時(shí)間以及方式、提前收回的條件以及處理方式、土地使用權屆滿(mǎn)續期以及地上建筑物、構筑物和其他附著(zhù)物處理方式、違約責任等。

第四十二條【登記】 土地使用人應當繳清集體經(jīng)營(yíng)性建設用地價(jià)款和相關(guān)稅費，按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)法律、法規，申請集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權不動(dòng)產(chǎn)登記。

依法利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地建造建筑物、構筑物和其他附著(zhù)物的，一并申請其所有權的不動(dòng)產(chǎn)登記。

經(jīng)依法批準改變集體經(jīng)營(yíng)性建設用地用途的，土地使用權人與土地所有權人應當重新簽訂合同或者簽訂變更、補充合同，依法繳納相關(guān)稅費，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

第四十三條【二級市場(chǎng)】 以出讓、出租等方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權的，可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，具體辦法參照國有建設用地執行。

第四十四條【收回】 土地所有權人不得違反約定提前收回集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權，但法律另有規定的除外。

第五節 宅基地

第四十五條【宅基地規劃】 農村居民點(diǎn)布局和建設用地規模應當遵循節約集約、因地制宜的原則合理規劃。市縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃應當科學(xué)劃定宅基地范圍。

第四十六條【宅基地申請】 農村村民申請宅基地的，應當以戶(hù)為單位向村集體經(jīng)濟組織提出，由本集體經(jīng)濟組織的村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議通過(guò)后，報鄉（鎮）人民政府批準。沒(méi)有設立村集體經(jīng)濟組織的，應當向村民小組或者村民委員會(huì )提出申請，由村民小組或者村民代表會(huì )議通過(guò)后，報鄉（鎮）人民政府批準。涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。

第四十七條【宅基地有償退出和盤(pán)活利用】 國家允許進(jìn)城落戶(hù)的農村村民依法自愿有償退出宅基地，農村集體經(jīng)濟組織應當將退出的宅基地優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。

第四十八條 【宅基地登記和權益保護】依法登記的宅基地及農民住房受法律保護。

禁止以退出宅基地作為農村村民進(jìn)城落戶(hù)的條件。

第五章 土地的所有權和使用權的登記

第四十九條【地籍管理】 縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)應當加強地籍管理，按照統一的技術(shù)標準開(kāi)展地籍調查，查清土地權屬、坐落、界址、面積等，設定不動(dòng)產(chǎn)單元，編制唯一代碼，建立地籍數據庫，方便土地管理工作和社會(huì )公眾查詢(xún)應用。

第五十條【土地登記】 土地所有權和使用權的設立、變更、轉讓和滅失，經(jīng)依法登記發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規定的除外。

第六章 監督檢查

第五十一條【土地管理監督檢查人員的培訓考核】 土地管理監督檢查人員應當經(jīng)過(guò)培訓，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監督檢查工作。

第五十二條【監督檢查措施】 自然資源主管部門(mén)、農業(yè)農村主管部門(mén)按照職責分工進(jìn)行監督檢查時(shí)，除采取《土地管理法》第六十八條規定的措施外，還可以采取下列措施：

（一）詢(xún)問(wèn)違法案件的當事人、嫌疑人和證人；

（二）進(jìn)入被檢查單位或者個(gè)人非法占用的土地現場(chǎng)進(jìn)行拍照、攝像；

（三）責令當事人停止正在進(jìn)行的土地違法行為；

（四）對涉嫌土地違法的單位或者個(gè)人，停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續；

（五）責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣(mài)、轉移與案件有關(guān)的財物。

對拒不停止違反土地管理法律、法規行為的，可以采取查封、扣押施工設備和材料等方式制止。

第五十三條【行政處分】 依照《土地管理法》第七十三條規定給予處分的，應當按照管理權限由責令作出行政處罰或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府自然資源主管部門(mén)或者其他任命機關(guān)、單位作出。

第五十四條【委托執法】 縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)可以在其法定職權范圍內委托自然資源執法隊伍組織實(shí)施自然資源行政處罰。自然資源執法隊伍在委托范圍內，以委托機關(guān)名義實(shí)施行政處罰，不得再委托其他任何組織和個(gè)人實(shí)施行政處罰。委托機關(guān)應當對受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為進(jìn)行監督，并對該行為的后果承擔法律責任。

第五十五條【督察方式】 國家自然資源督察機構進(jìn)行督察時(shí)，有權就督察事項向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行了解，有關(guān)單位和個(gè)人應當支持、協(xié)助督察機構工作，如實(shí)反映情況，提供有關(guān)材料。

第五十六條【督察意見(jiàn)和建議】 被督察的地方人民政府違反土地管理法律、行政法規，或者落實(shí)國家有關(guān)土地管理和國土空間規劃重大決策不力的，國家自然資源督察機構可以向被督察的地方人民政府下達督察意見(jiàn)書(shū)，地方人民政府應當認真組織整改，并及時(shí)將整改情況報國家自然資源督察機構；國家自然資源總督察可以約談被督察的地方人民政府，并可以依法向有關(guān)機關(guān)提出追究相關(guān)責任人責任的建議。

第七章 法律責任

第五十七條【在禁止開(kāi)墾的范圍開(kāi)墾的處罰】 違反本條例規定，在國土空間規劃確定的禁止開(kāi)墾的范圍進(jìn)行開(kāi)墾的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)責令限期改正或者治理，逾期不改正的處以罰款，罰款額為非法開(kāi)墾土地每平方米30元以上，具體標準由省、自治區、直轄市規定。

第五十八條【在臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構筑物的法律責任】 違反本條例規定，在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出行政處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執行。

第五十九條【不符合規劃的建構筑物重建、擴建的法律責任】 違反《土地管理法》第六十五條對建筑物、構筑物進(jìn)行重建、擴建的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)、農業(yè)農村主管部門(mén)按照職責分工責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出行政處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執行。

第六十條【阻礙執法的法律責任】 阻礙自然資源主管部門(mén)的工作人員依法執行職務(wù)的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。

第六十一條【非法轉讓土地的處罰】 依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的50%以下。

第六十二條【擅自出讓、轉讓、出租農村集體土地的處罰】 依照《土地管理法》第八十二條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的5%以上20%以下。

第六十三條【破壞耕地的處罰】 依照《土地管理法》第七十五條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開(kāi)墾費的2倍以下。

第六十四條【拒不履行土地復墾義務(wù)的處罰】 依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。

第六十五條【非法占地的處罰】依照《土地管理法》第七十七條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以上，具體標準由省、自治區、直轄市確定。

第六十六條【責令限期拆除的履行】 對責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工、逾期不拆除的，由作出行政處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執行。

第六十七條【拒不交還土地的處罰】 依照《土地管理法》第八十一條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以上，具體標準由省、自治區、直轄市確定。

第六十八條【集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的法律責任】 未按合同規定的規劃條件和期限開(kāi)發(fā)、利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的，市、縣自然資源主管部門(mén)責令限期改正的，逾期拒不改正的，可以給予警告、罰款，具體標準由省、自治區、直轄市確定。土地所有權人可以依據法律、法規的規定收回土地使用權。

第六十九條【臨時(shí)用地逾期不恢復種植條件的處罰】 違反本條例第二十三條的規定，逾期不恢復或者恢復未達到種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門(mén)責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。

第七十條【騙取批準征地的法律責任】 縣級人民政府以及相關(guān)部門(mén)工作人員，在土地征收補償安置工作中弄虛作假、徇私舞弊，騙取批準土地征收的，依法追究有關(guān)責任人責任。

第八章 附 則

第七十一條【實(shí)施日期】 本條例自20XX年X月X日起施行。1998年12月27日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》同時(shí)廢止。

▼

原標題：《《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》征求意見(jiàn)稿及說(shuō)明》